La función directiva en la Administración
Pública tiene grandes similitudes con la del sector privado.
Sin embargo, hay circunstancias que la hacen diferente. Los gestores públicos
se deben guiar por criterios de equidad y de salvaguarda del interés general. A
esto se une una cierta indefinición del concepto de directivo público, que ni
siquiera aclara el Estatuto Básico del Empleado Público.
José Antonio Carazo, director
de Capital Humano.
Un
plan estratégico sólido, una cuenta de resultados sostenible y un equipo
directivo excelente son los tres elementos necesarios para que funcione una
Administración Pública, exactamente igual que si se tratara de una empresa
privada. En estos términos tan contundentes se expresó Antonio Núñez,
director de Políticas Sociales del Gabinete de Presidencia del Gobierno,
durante el acto de presentación de su libro "El nuevo directivo público. Claves de
liderazgo para la gestión pública" (EUNSA, 2012), celebrado recientemente en la sede del Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales, de Madrid
El
libro quiere ser "una hoja de ruta para aquellos directivos que cada día
deben gestionar una organización en el complejo entorno de la Administración
Pública", según dijo el propio autor. Ante el cambio de
paradigma y el necesario proceso de reforma de la Administración
Pública, el libro de Antonio Núñez aporta al debate una definición del
directivo público, cuya figura es la de un agente principal de cambio y de
modernización del país. Según Núñez, "el directivo público desarrolla su
actividad en un contexto complejo, guiado por los criterios de equidad y de
salvaguarda del interés general, y mantiene un rol clave como mediador entre
los ámbitos político y técnico".
Como
revela el autor, el directivo público comparte el noventa por ciento de las
funciones de una empresa u organización social. Igual que en la empresa
privada, "el gestor público desarrolla la estrategia (que sirve de hoja de
ruta para una organización), se ocupa de la gestión de recursos (midiendo
resultados) y se encarga de la gestión de personas (que asume con
liderazgo)", asegura. A estas funciones, habría que sumar la de toma de
decisiones y la de asesor político.
Brian
S. Mandell, Director de la Harvard Kennedy School Negotiation Project, en el prólogo del
libro asegura que temerosos de no contar con los recursos ni las herramientas
necesarios para tomar decisiones en un mundo turbulento, "los gestores
públicos han comenzado a investigar si las buenas prácticas utilizadas con
éxito por los directivos del sector privado podrían ser adaptadas por los
gestores de la Administración Pública para fortalecer la toma de
decisiones y el desempeño del liderazgo en la esfera pública". Núñez
considera que de la misma manera que España es referente internacional en
escuelas de negocio o grandes empresas como Telefónica, Santander, Inditex…,
también cuenta con grandes ejemplos en la
Administración Pública.
Antonio
Nuñez es licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales por CUNEF, MBA por
el IESE Business School, MPA por la Harvard Kennedy
School of Government y Doctor por la Universidad Rey
Juan Carlos
de Madrid con la
Tesis sobre La formación de directivos públicos en
España. Ejerció como emprendedor social en la creación y
consolidación de la ONG
«Cooperación internacional». Ha dedicado diez años al IESE donde dirigió los
departamentos de Programas Abiertos, Programas In Company y Programas
Especiales; y durante los últimos años creó y fue el Director Ejecutivo del
Center for Public Leadership and Government, formando a más de 800 directivos y
cargos públicos. Es profesor, conferenciante y colaborador habitual de prensa,
radio y televisión. Presidente de la Asociación de Alumni de la Harvard Kennedy
School en España y miembro de varios Consejos de
Administración empresariales, Consejos Editoriales de prensa y Juntas de
Fundaciones y ONGs. Actualmente es Director de Políticas Sociales del Gabinete
de Presidencia del Gobierno.
PREGUNTAS CON RESPUESTA
Núñez
ha analizado la oferta formativa actual para identificar las claves esenciales
del diseño de una estrategia de formación dirigida a los directivos públicos.
Para lograrlo ha trabajado sobre tres hipótesis:
- Hipótesis 1: Las funciones del directivo
público y las del directivo privado son equiparables en determinados aspectos
esenciales, aunque existen diferencias significativas: dicha equivalencia
justifica que la formación de directivos públicos y privados comparta, en el
diseño de sus programas, el objeto y los métodos. Si es así, ¿cuáles son las
funciones del directivo público análogas a las del directivo privado y cuáles
son las diferencias relevantes entre ambos?
- Hipótesis 2: Las diferencias relevantes
entre las funciones del directivo público y del directivo privado implican a su
vez diferencias en el contenido de la formación en uno y otro caso. Si es así,
¿cuáles son los contenidos específicos que debe contener la formación enfocada
a los directivos públicos, resultado de las diferencias específicas que separan
el desempeño de sus funciones del desempeño de las funciones del directivo
privado?
- Hipótesis 3: El proceso de modernización
y reforma de la Administración Pública plantea nuevas exigencias
y retos al desempeño profesional de los directivos públicos que afectan
directamente a su formación. Si es así, ¿cuáles son las necesidades actuales de
formación de los directivos públicos?
Para
contrastar estas hipótesis y responder a las preguntas planteadas Antonio Núñez ha realizado un análisis de la
doctrina (teorías expuestas en la bibliografía especializada) y un estudio
empírico mediante el método Delphi.
La
Administración Pública es un tipo específico y diferenciado de organización que
presenta una complejidad no alcanzada por ninguna organización del ámbito
privado. Como cualquier organización tiene los mismos elementos esenciales:
estructura formal, definición del propósito, comunicación y motivación de las
personas que la integran, pero aspectos como los propósitos y objetivos de su
misión suelen ser "difícilmente mensurables y especialmente
ambiguos", en palabras de Núñez. Además, los necesarios sistemas de
planificación y control contribuyen a incrementar la burocratización de la
Administración Pública.
En
este entorno, la naturaleza del trabajo directivo (que abarca aspectos
técnicos, estratégicos y humanos) también difiere del que se produce en la
empresa privada. Según un estudio de Dargie[1]
que cita Núñez, los roles (en la nomenclatura de Mintzberg) que se dan menos en
el entorno público son los de líder y cabeza visible, mientras que los que
tienen más peso son los de difusor y monitor. Las relevantes diferencias entre
el ejercicio de las funciones directivas públicas y privadas, centradas
fundamentalmente en la formulación del propósito y los objetivos y en la
función de la motivación, tienen una clara repercusión sobre las necesidades
formativas en este caso de los directivos públicos.
Antonio
Núñez considera que "puede aceptarse como hipótesis razonable que los
directivos públicos estarían sufriendo ciertas carencias formativas que
limitarían su desempeño profesional". Otro elemento a tener en cuenta es
la inevitable politización de la Administración que obliga a tener criterios de
gestión más eficientes cuando no se dan las condiciones de mercado. En este
sentido es muy importante la evaluación de impacto de las decisiones públicas,
"algo que no siempre hace, ni desde el punto de vista económico, ni desde
el social", según asegura el profesor del IESE José Ramón Pin.
Por
otra parte, la limitación de los recursos obliga a buscar nuevas fórmulas de
mayor eficiencia y racionalidad, a la vez que los ciudadanos plantean nuevas
demandas y exigencias. Todo esto obliga a un cambio cultural, a un cambio de
paradigma centrado en la mejora continua y la calidad. El principal
agente del cambio es el directivo público.
UNA CUESTIÓN DE COMPETENCIAS
¿Son
equiparables sus funciones a las del directivo privado? Si la respuesta fuera
afirmativa, las necesidades formativas serían las mismas. En países como Reino
Unido, Países Bajos o Estados Unidos las instancias públicas han optado por
definir completos directorios de competencias que son utilizados en la
selección, promoción, evaluación y formación de la élite de directivos
públicos. En España el Instituto Nacional de la Administración
Pública (INAP) ha hecho un importante esfuerzo, pero falta un
marco conceptual claro. De hecho Antonio Núñez señala en su trabajo la falta de una
definición clara del concepto de "directivo público", que ni siquiera
aclara el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP). Esta indefinición
penaliza actuaciones en materia de selección, contratación, remuneración y
también de formación, por citar solo algunas.
Sobre
las necesidades de formación y las mejores metodologías para el aprendizaje,
Núñez se pregunta qué se pretende lograr con la formación, qué conocimientos
requiere un directivo para realizar sus tareas. Estos se pueden dividir en tres
grandes áreas: conocimientos técnicos de gestión, conocimiento prudencial para
la resolución de problemas no estructurados y competencias directivas
específicas. Esta pluralidad de necesidades obliga a utilizar diversas
metodologías en función de las fortalezas y debilidades de cada una.
Antonio
Núñez considera que "el necesario proceso de reforma y modernización de la Administración
Pública, en respuesta a las crecientes demandas de eficiencia
y a la velocidad de los cambios del entorno, tiene al directivo público como
figura clave y agente de cambio". Es decir, le atribuye una gran
responsabilidad para la que necesita contar con conocimientos teóricos y
competencias directivas, tanto estratégicas como de gestión de personas.
Núñez
concluye que el contenido y objeto de los programas formativos deberían
enfocarse en el desarrollo de competencias directivas a través del método del
caso, metodología que no es habitual en la oferta formativa española a pesar
que se muestra como la más indicada puesto que "el ejercicio de la
dirección no responde a reglas teóricas ni a leyes científicas exactas",
como ya demostrara Mintzberg. Entre las principales conclusiones obtenidas del
análisis empírico destaca el hecho de que la figura del directivo público viene
determinada por el perfil formal y funcional, siendo una de las habilidades más
valoradas por ellos como objeto de formación la dirección de equipos y la toma
de decisiones.
El
trabajo de Antonio
Núñez se apoya finalmente en un análisis empírico realizado
mediante el método Delphi para establecer una definición del perfil formal y
funcional del directivo público. Sin entrar en el detalle del análisis, una de
las conclusiones obtenidas indica que "la peculiaridad del directivo
público no radica en sus funciones sino en el contexto de la toma de
decisiones. Dicho contexto aparece caracterizado por dos rasgos fundamentales.
Por una parte, es frecuente que estas decisiones tengan que ser consensuadas
con los diferentes agentes implicados. Por otra parte, es característica la no
definición del propósito de la dirección política".
Antonio
Núñez concluye su investigación señalando que:
- Se
perciben ciertas carencias formativas en el directivo público, sobre todo en
gestión directiva y dirección de equipos.
- La
formación debe centrarse en desarrollar capacidades y habilidades.
- La
formación debe ser predominantemente práctica.
- Debe
orientarse a atender la exigencia de una buena gestión.
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